04.07.2023 r.

Konsultacje publiczne projektu rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości - uwagi ogólne Zarządu PFSRM

W ramach konsultacji publicznych projektu rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych przekazała w dniu 4 lipca br. Ministerstwu szereg szczegółowych uwag i propozycji do projektu, opracowanych przez zrzeszone stowarzyszenia, rzeczoznawców majątkowych oraz Zarząd PFSRM.
W części dotyczącej ogólnych uwag do projektu, Zarząd PFSRM stwierdził, co następuje.   
W treści przedłożonego projektu rozporządzenia zwraca uwagę w szczególności jego obszerność (37 stron – dotychczasowe rozporządzenie 15 stron; 86 paragrafów – dotychczasowe rozporządzenie 59 paragrafów) oraz daleko posunięta szczegółowość proponowanych rozwiązań. Projektodawca proponuje bardzo szczegółową regulację rozwiązań ściśle metodycznych z niektórych obszarów wyceny nieruchomości, stanowiących zagadnienia czysto warsztatowe w pracy rzeczoznawcy majątkowego, z umieszczeniem stosownych wzorów do obliczeń włącznie (m.in. §9 ust. 2 - metoda korygowania ceny średniej, §22 ust. 2 i §23 ust. 3 metoda wskaźników szacunkowych, §32 ust. 4 - określanie wartości prawa użytkowania, służebności gruntowej i służebności osobistej jako praw niezbywalnych).
Należy przy tym wskazać, że istotna część proponowanych uregulowań odnoszących się do szczegółowych kwestii metodycznych w wycenie, zaczerpnięta została wprost ze standardów zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, czyli stanowi dorobek naszego środowiska zawodowego tworzony począwszy od 1995 r., o czym niestety nie wspomniano nawet w uzasadnieniu do przedmiotowego projektu.
Przyjęcie formuły głębokiej ingerencji prawodawcy w warsztat pracy rzeczoznawcy majątkowego może budzić zdumienie, mając przede wszystkim na uwadze dotychczasowe poglądy ustawodawcy w tej sprawie. Warto przytoczyć tu fragmenty uzasadnienia (druk sejmowy nr 1266) do projektu ustawy uchwalonej w dniu 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021 poz. 1561), w których stwierdzono m.in.:

„W przepisie art. 175 ust. 6 zaproponowano rezygnację z ustalania oraz ogłaszania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa obowiązujących standardów zawodowych w drodze obwieszczenia. Przedmiotowe rozwiązanie jest wynikiem wszechstronnych analiz obowiązującego sposobu regulacji standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych oraz ich umiejscowienia w systemie prawa, które uwydatniły niedoskonałości obecnego mechanizmu ustalania standardów zawodowych.
Standardy zawodowe jako reguły postępowania przy wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego stanowią dopełnienie obwiązujących przepisów w zakresie wyceny nieruchomości. Materia standardów zawodowych dotyczy praktyki, tzw. warsztatu wyceny nieruchomości, w tym szczegółowych rozwiązań metodycznych. Tego rodzaju normy mają zatem stricte techniczny i warsztatowy charakter”.

„Na tle obowiązującej regulacji wyłania się szereg wątpliwości. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że obwieszczenie nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Ustalenie standardów zawodowych w formie obwieszczenia nie powoduje zatem, że stają się one przepisem bezwzględnie obowiązującym, a co za tym idzie niemożliwe jest egzekwowanie ich stosowania przez właściwego ministra. Zastosowana w obowiązującym art. 175 ust. 6 ustawy konstrukcja prawna podważa zatem ratio legis wprowadzonego w 2017 r. rozwiązania w obszarze ustalania standardów zawodowych, którego celem było opracowanie jednolitych norm zawodowych obowiązujących całe środowisko zawodowe. Konsekwencje ustalenia standardów zawodowych we wskazanej formie potwierdzają ekspertyzy prawne oraz eksperci specjalizujący się w dziedzinie związanej ze stosowaniem prawa. Tym samym niepotrzebnie cały ciężar oraz kompetencje w zakresie ustalania standardów zawodowych zostały więc przejęte przez organ państwowy.
Należy również podkreślić, że system norm prawnych nie jest miejscem na regulowanie warsztatu wykonywania zawodu przez rzeczoznawców majątkowych. Ze swojej istoty są to normy branżowe i specjalistyczne, które w żadnym razie nie powinny być narzucane przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie kwestie, które wymagają normatywnego uregulowania powinny być regulowane na poziomie ustawowym lub w akcie wykonawczym. Natomiast standardy zawodowe mają niewątpliwie charakter warsztatowy i pomocniczy i jako takie nie powinny być co do zasady objęte zakresem stanowionego przez ustawodawcę prawa. Na ten aspekt zwraca również uwagę środowisko naukowe, wskazując, że nie jest domeną organu państwowego określanie rozwiązań warsztatowych w pracy rzeczoznawcy majątkowego (np. IV Kongres Nauk Sądowych o tematyce „Osiągnięcia biegłych i rzeczoznawców w Polsce”, Warszawa, 23 listopada 2019 r.). Zatem te rozwiązania metodyczne, które mają bardzo istotne znaczenie i są wręcz niezbędne dla właściwego wykonywania czynności zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, zostaną uregulowane w przepisach rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że odgórne narzucanie przez organ władzy publicznej rzeczoznawcom majątkowym szczegółowych zasad wykonywania zawodu jest niespotykanym w krajach Unii Europejskiej nadmiernym obciążeniem regulacyjnym, a ponadto niesie ryzyko zbyt głębokiej ingerencji w kompetencje tej grupy zawodowej. Podkreślenia wymaga, że systemy prawne innych państw uwzględniają ściśle techniczny i warsztatowy charakter standardów i z tego względu tego rodzaju zagadnienia nie są regulowane aktem wydawanym przez organ państwowy.
Większość krajów europejskich stosuje standardy zawodowe wypracowane i zatwierdzone przez europejskie i międzynarodowe organizacje zawodowe. Dotyczy to z reguły krajów o długich i utrwalonych tradycjach wyceny, takich jak: Niemcy, Francja, Niderlandy, Belgia czy Irlandia. Inne kraje, m.in. Wielka Brytania, Portugalia, Włochy, Austria oraz Bułgaria ustalają krajowe standardy zawodowe, które bazują na rozwiązaniach przyjętych w standardach międzynarodowych lub europejskich, uzupełniając tym samym materię metodologii wyceny nieruchomości o specyficzne dla danego kraju rozwiązania. Jedynym krajem, w którym standardy krajowe ustala organ państwowy jest Białoruś. Natomiast w krajach Unii Europejskiej pozostaje to w gestii organizacji branżowych. Należy również podkreślić, że w większości krajów europejskich standardy zawodowe nie mają rangi powszechnie obowiązującego prawa, a raczej mają charakter dobrych praktyk wypracowanych przez środowisko zawodowe, zalecanych do stosowania, jednak niewiążących. Mimo to większość najbardziej rozwiniętych państw europejskich w praktyce korzysta z dorobku środowisk międzynarodowych.
Istotne jest również, że regulacje w obszarze wyceny nieruchomości obowiązujące w Polsce są bardziej rozbudowane i szczegółowe w porównaniu z większością państw europejskich. W większości krajów Europy Zachodniej oraz w niektórych krajach skandynawskich zasady wyceny nieruchomości nie są regulowane przepisami prawa. Wycena nieruchomości opiera się tam na wypracowanych przez lata dobrych praktykach środowiskowych, które zostały zebrane w standardach zawodowych. Zasady wyceny nieruchomości mają natomiast swoje źródło w przepisach prawa głównie w krajach Europy Wschodniej oraz w Niemczech czy Austrii. Szczególnie precyzyjne przepisy dotyczące metodyki wyceny obowiązują w Słowacji i na Litwie. W krajach tych przepisy określają nawet dokładne algorytmy obliczeniowe i formuły matematyczne stosowane w wycenie nieruchomości. Z tego powodu na Litwie nie obowiązują i nie są stosowane jakiekolwiek standardy zawodowe.
Ponadto warto również wskazać na różnicę między normą prawną a standardem zawodowym. Jak wskazuje się w doktrynie „Przepisy wyrażają normy prawne, to jest wskazania, co wedle woli ustawodawcy powinna czynić pewna osoba, wskazania, że ktoś ma obowiązek takiego a takiego zachowania w pewnych okolicznościach (względnie – że nie ma obowiązku). Normy są treścią przepisów.”(Z. Ziembiński, Przepis a norma prawna, 1960, Ruch Prawniczy i Ekonomiczny 22, 1960, z. 1, s. 105–122, 0035-9629). Natomiast standard, to w szczególności zespół zachowań, systemów wartości i procedur dedykowany dla określonego zawodu i ustalający w istocie branżowe reguły wykonywania zawodu, w celu ich standaryzacji. Dlatego wprowadzanie szczegółowych norm prawnych dotyczących samej metodologii wyceny, z gruntu rzeczy nie powinno mieć miejsca. Należy mieć również na uwadze, że niejednokrotnie właściwe opisanie standardu od strony profesjonalnej oznacza konieczność posłużenia się w treści tych standardów określeniami nieostrymi i niejednoznacznymi, czy wręcz stricte technicznymi. Trudno tym standardom nadać taki stopień określoności, jaki jest wymagany dla norm prawnych.
Z uwagi na powyższe optymalnym rozwiązaniem jest umożliwienie udoskonalania technik wyceny nieruchomości oraz wypracowania rozwiązań warsztatowych środowisku zawodowemu, tak jak ma to miejsce w szczególności w krajach Europy Zachodniej. W krajach tych proces wyceny ma długoletnie, utrwalone tradycje i oceniany jest jako transparentny”.

Nie jest zrozumiałe, jakie przesłanki stanowiły podstawę tak radykalnej zmiany poglądów władzy publicznej w omawianym zakresie w tak krótkim okresie czasu. Środowisko polskich rzeczoznawców majątkowych, w tym Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, nigdy nie występowało z propozycjami wprowadzenia rozwiązań prawnych o charakterze, jaki cechuje przedmiotowy projekt.  

Należy stwierdzić, że projektodawca, zamierzając wprowadzić proponowane przepisy, działa wbrew zasadom panującym w krajach demokratycznych, z rozwiniętą gospodarką rynkową, gdzie chronione są idee państwa obywatelskiego oraz uznawana jest niezależność zawodów zaufania publicznego i profesji eksperckich.  

Niezależnie od powyższego zwracamy uwagę na wybiorczy charakter przedmiotowego projektu. Pewne sfery wyceny podlegają głębokiej regulacji, natomiast inne pozostają bez zmian, na wysokim poziomie ogólności. O ile np. w podejściu porównawczym bardzo szczegółowo planuje się unormować metodę korygowania ceny średniej, to metoda porównywania parami podlegać ma stosunkowo mniejszemu uszczegółowieniu, natomiast w ogóle nie zajęto się metodą analizy statystycznej rynku, której zasadność i metodyka stosowania budzą liczne wątpliwości w praktyce, co potwierdza chociażby orzecznictwo Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (ocena prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych na podstawie art. 157 ustawy).

Przejawem wspomnianej wyżej wybiórczości, a także wyrazem swoistego braku proporcjonalności w podejściu do różnych zagadnień, jest załącznik nr 2 do rozporządzenia. Nie jest zrozumiałe, z jakich przyczyn przedmiotem szczególnej troski projektodawcy stały się zagadnienia dotyczące podejścia kosztowego. Metodyka ta nie prowadzi do określenia wartości rynkowej nieruchomości i jest stosowana w praktyce relatywnie rzadko.

Wyrażając generalnie negatywną opinię odnośnie idei szczegółowej regulacji przez normy prawne szczegółowych zagadnień warsztatu pracy rzeczoznawcy majątkowego zwracamy uwagę na fakt, iż wprowadzenie takiego rozwiązania będzie wydarzeniem bezprecedensowym, tworzącym pewien wyłom w aktualnym systemie prawnym. Prawdopodobnie żadna inna profesja w Polsce nie podlega obecnie tak głębokiej regulacji, jaką planuje się zastosować w odniesieniu do czynności rzeczoznawców majątkowych.

Przekształcenie wskazówek metodycznych, które dotychczas upowszechniane są w formie standardów zawodowych PFSRM w przepisy prawa, z czym w istocie rzeczy mamy w dużej mierze do czynienia, przyniesie szereg negatywnych skutków. Przepisy prawa nigdy nie uwzględnią wszystkich uwarunkowań, jakie mogą pojawić się przy wycenie danej nieruchomości. Wprowadzenie sztywnych regulacji, nie przewidujących elastyczności w czynnościach rzeczoznawcy, możliwości dokonywania przez niego pewnych wyborów oraz możliwości odstępstw w uzasadnionych przypadkach od szczegółowych wytycznych wynikających z treści przepisu, w niektórych przypadkach prowadzić będzie do braku możliwości przeprowadzenia wyceny.

Nadmienić należy, że jeżeli szczegóły metodyki wyceny, staną się treścią przepisów powszechnie obowiązujących, to spodziewać się można jeszcze większej skali odwołań, protestów, czy skarg - w odniesieniu do ustaleń zawartych w treści operatów szacunkowych - co z pewnością nie będzie miało pozytywnego wpływu na tempo i skuteczność np. postępowaniach w sprawach sądowych, czy administracyjnych, związanych z nieruchomościami.

dodano: Wtorek, 04/07/2023 14:46

ostatnia aktualizacja: Wtorek, 04/07/2023 15:23