Uwagi PFSRM do projektu zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - reforma systemu (prekonsultacje)


17.01.2022r.

Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w związku z prowadzonymi prekonsultacjami zmiany ustawy                o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - reforma systemu - projekt z dnia 31.12.2021 roku przedstawiła swoje uwagi do tego projektu Panu Piotrowi Uścińskiemu Sekretarzowi Stanu w Ministerstwie Rozwoju i Technologii.

W części dotyczącej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Uwagi do zmiany nr 31 w art. 1 projektu (dot. proponowanej zmiany art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

    Uwzględniając proponowane w projekcie zmiany art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu  
    przestrzennym, przepis ten otrzyma brzmienie:

    "4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, wójt,
     burmistrz albo prezydent miasta pobiera opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącą
    dochód własny gminy.”

    Wnieśliśmy o ponowną analizę skutków społeczno - ekonomicznych wynikających z jednoczesnej likwidacji połączenia możliwości pobierania opłaty planistycznej z zaistnieniem faktu zbycia nieruchomości oraz wprowadzeniem obligatoryjnej, jednorodnej stawki tej opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości. Tym samym w miejsce  quasi opodatkowania dochodu wynikającego ze wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem obrotu wprowadza się rozwiązanie przypominające podatek majątkowy. Jednocześnie dotychczasowa stawka maksymalna staje się stawką obligatoryjną, przez co pozbawia się gminy możliwości jej kształtowania w zależności od lokalnych uwarunkowań. Sytuacja taka może de facto skutkować wywłaszczaniem nieruchomości objętych decyzjami planistycznymi gmin. Osoby, które nie będzie stać na poniesienie tych opłat z innych źródeł, będą zmuszone do zbycia tych nieruchomości wyłącznie dla potrzeb uregulowania należności z tytułu opłaty planistycznej. Negatywne konsekwencje mogą bardziej dotknąć mniej zamożną część społeczeństwa, w tym osoby które są właścicielami danych nieruchomości od wielu pokoleń i nie zamierzają w dającej się przewidzieć przyszłości zarówno zmieniać sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, jak również przeznaczyć ich do sprzedaży.  Podkreślić należy, że do grupy osób mniej zamożnych nie można zaliczyć wyłącznie osób utrzymujących się z zasiłku z pomocy społecznej (tutaj jest propozycja umorzenia - dodany do art. 37 ust. 6a).

    W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawca wskazał wyłącznie korzyści gmin, a także opisał działania spekulacyjne na rynku nieruchomości, pozostawiając poza oceną sytuację przeważającej części właścicieli nieruchomości. Można nawet postawić tezę, że skutki wynikające z proponowanego rozwiązania zbyt mocno ingerują w prawo własności nieruchomości wymuszając jej sprzedaż, co zostało nawet opisane w uzasadnieniu do projektu, tylko że w formie zawoalowanej (cyt. "Takie rozwiązanie wpłynie korzystnie na szybsze włączanie nieruchomości budowlanych do obrotu rynkowego").

Uwagi do zmiany nr 54 w art. 1 projektu (dot. proponowanego dodania rozdziału 5b w ustawie o planowaniu                                              i zagospodarowaniu przestrzennym).

Propozycję wprowadzenia Rejestru urbanistycznego zaopiniowaliśmy jednoznacznie pozytywnie. Jest to propozycja oczekiwana od dawna przez środowisko rzeczoznawców majątkowych. Uwzględniając fakt, że przepisy dotyczące rejestru urbanistycznego mają wejść w życie 1 stycznia 2026 roku proponujemy modyfikację art. 48 projektu (poniżej).

Uwagi do art. 48 projektu

    Uwzględniając fakt, że zgodnie z opiniowanym projektem Rejestr urbanistyczny zacznie funkcjonować od 1 stycznia 2026 roku zaproponowaliśmy rozszerzenie katalogu dokumentów, które do dnia 1 stycznia 2026 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej oraz w swojej siedzibie o pozostałe elementy wykazane w projektowanym Rejestrze urbanistycznym tj. wnioski  o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

    Tym samym należy naszym zdaniem zmodyfikować brzmienie art. 48 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 31.12.2021r.) poprzez dodanie pkt 10 i pkt 11:

    "Art. 48. 1. Do dnia 1 stycznia 2026 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta udostępnia w Biuletynie Informacji
     Publicznej na swojej stronie podmiotowej oraz w swojej siedzibie:
    (...)
    10)    wnioski o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z wyłączeniem danych
    osobowych;
    11)    decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z wyłączeniem danych osobowych."

    Uzasadnieniem dla naszego postulatu jest fakt, że tzw. rejestr decyzji wynikający z art. 67 ustawy o planowaniu                                         i zagospodarowaniu przestrzennym nie dostarcza wszystkich niezbędnych informacji związanych z wydawanymi decyzjami                   o warunkach zabudowy, żeby nie powiedzieć, że w niektórych przypadkach ma on formę wyłącznie pozorną, a dostęp do tych nawet niepełnych informacji jest utrudniony. Nie bez znaczenia jest fakt, że informacje te bardzo rzadko są dostępne w systemie teleinformatycznym, co jest niezwykle ważne w czasach pandemii.

Propozycja uzupełnienia art. 1 projektu - propozycja zmiany art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

     art. 37 w ust. 12 otrzymuje  brzmienie:

     „12. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych
    uchwalania lub zmiany planów miejscowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
    nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Osobami uprawnionymi do określania tych
    wartości i skutków finansowych są rzeczoznawcy majątkowi.”

    Uzasadnieniem dla naszego postulatu jest fakt, że dotychczasowe brzmienie art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu                                      i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia zbyt duży margines interpretacyjny. Brak stosowania tej regulacji jest z przyczyn niezrozumiałych przez środowisko zawodowe rzeczoznawców majątkowych tolerowany przez organy nadzorujące planowanie przestrzenne na szczeblu gminnym. Sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego – stanowiące obligatoryjny element trybu uchwalenia planów - powinno być wykonane przez osoby uprawnione do określania wartości nieruchomości, czyli przez rzeczoznawców majątkowych, lub co najmniej z ich zasadniczym udziałem. Takie wnioski wynikają z analizy obowiązujących zapisów. Praktyka bardzo często jest jednak odmienna. Obserwuje się, że organy gmin zachowując pozory oszczędzania na kosztach takich opinii, sporządzają takie prognozy finansowe przy pomocy swoich urzędników lub osób, którym jednocześnie zlecono przygotowanie projektu planu (urbanistów). Działania takie z jednej strony nie znajdują umocowania w ustawie, a z drugiej strony skutkują marginalizacją znaczenia tego opracowania, które staje się wówczas pozamerytorycznym wypełnieniem procedury przewidzianej w ustawie. Analiza zachowań decydentów planistycznych umożliwia wyciągnięcie wniosku, że rachunek ekonomiczny w procesie planowania przestrzennego nie jest w ogóle brany pod uwagę,                  a w najlepszym razie jego waga jest umniejszana. Oczywiście rachunek ekonomiczny, w procesie planowania przestrzennego, nie jest jedynym, a może i nie jest najważniejszym kryterium wyboru kierunków rozwoju przestrzennego. Uwzględniając jednak fakt, że pominięcie skutków ekonomicznych uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego może przyczyniać się do zagrożenia stabilności finansowej gmin należy zwrócić uwagę na niewłaściwą praktykę w tym zakresie. Niezwykle ważny jest również aspekt niezależności rzeczoznawcy majątkowego zarówno od władz gmin, jak i autorów projektu planu.
    Z aktualnie obowiązującej treści art. 37 ust. 12 naszym zdaniem wynika, że do zasad określania skutków finansowych oraz do osób uprawnionych do ich określania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 174. ust. 3a pkt. 3 stwierdza między innymi, że to rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy niestanowiące operatu szacunkowego dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Jednak zawarte w tej normie słowo „może”, skutkuje u niektórych komentatorów przyjęciem założenia, że nie tylko rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do sporządzenia takich opracowań. W naszym przekonaniu jest to podejście błędne, oparte na zupełnym oderwaniu od zapisów z cytowanego powyżej art. 37 ust. 12. Oba te przepisy należy interpretować łącznie. Tym niemniej proponowana przez nas zamiana redakcji art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczy „wypaczanie” sensu jego zapisów. Udział specjalistów w dziedzinie określania wartości nieruchomości w zarządzaniu przestrzenią jest konieczny, ponieważ koszty skorzystania z pomocy rzeczoznawców majątkowych są niewielkie w porównaniu ze skutkami dla budżetów gmin, które mogą nieść nietrafione decyzje planistyczne, oparte na niewłaściwie zanalizowanych skutkach finansowych uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego.

W części dotyczącej ustawy o gospodarce nieruchomościami.


Uwagi do zmiany nr 7 w art. 15 projektu (dot. proponowanego art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

    W projekcie ustawy:
    7) w art. 154:
    a) w ust. 2 skreśla się wyrazy „studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego  gminy lub”
    b)    ust. 3 otrzymuje brzmienie:
    „3.    W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
     uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.”;

    Uwzględniając proponowane zmiany art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzyma brzmienie:

    Art. 154
    1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca
     majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie
     w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości
    podobnych.
   2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji
       o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
   3. W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 
   uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

    Uważamy, że proponowane zapisy będą skutkować zwiększeniem trudności w ustaleniu przeznaczenia nieruchomości                      w przypadku braku planu miejscowego. W aktualnym stanie prawnym takim źródłem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego  gminy. Projekt z dnia 31.12.2021 likwiduje studia wprowadzając plany ogólne, którym nadaje rangę prawa miejscowego, ale jednocześnie nie wskazuje planów miejscowych jako źródła umożliwiającego ustalenie przeznaczenia nieruchomości. Sytuacja taka wydaje się pozbawiona podstaw merytorycznych, zwłaszcza uwzględniając fakt, że stoi w sprzeczności z dołączonym uzasadnieniem do projektu (pkt 14 cyt. "Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza plan ogólny gminy jako akt prawa miejscowego obejmujący gminę w granicach administracyjnych              i jednocześnie usuwa z systemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Stąd niezbędne stało się wymienienie odwołania do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na plan ogólny gminy. Będzie to właściwy dokument do sprawdzenia, w jakiej strefie planistycznej znajduje się nieruchomość. Uzasadnia to zmianę art. 23 w ust. 1c pkt 4, art. 60b w ust. 3, art. 154, art. 155 i art. 181a pkt 5.").

Postulujemy zmianę zapisów projektu polegających na zastąpieniu "studium" w art. 154 ust. 2  i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "planem ogólnym".

Jednocześnie postulujemy wprowadzenie do projektu rozwiązania skutkującego wydłużeniem możliwości ustalenia przeznaczenia nieruchomości (art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w oparciu o studium uwarunkowań              i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej  gminie.

Uwagi do zmiany nr 8 w art. 15 projektu (dot. proponowanego art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

    W projekcie ustawy:
    8) w art. 155: w ust. 1 w pkt 5 skreśla się wyrazy „studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
    przestrzennego gminy,”

Uważamy, że w tym przepisie podobnie jak w zmienianym art. 154 ust. 2 i ust. 3 (nasze uwagi i uzasadnienie powyżej) powinna nastąpić wymiana "studium" na "plan ogólny".

Uwagi do zmiany nr 9 w art. 15 projektu (dot. proponowanego art. 181a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

    W projekcie ustawy:
    9) w art. 181a: w pkt 5 skreśla się wyrazy „studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
     przestrzennego gminy,”

    Uważamy, że w tym przepisie powinna nastąpić wymiana "studium" na "plan ogólny". Uzasadnienie analogiczne jak w punktach poprzednich.

Propozycja uzupełnienia art. 15 projektu w zakresie zmian ustawy o gospodarce nieruchomościami:

    w art. 155 w ust. 1 po pkt 5 dodaje się pkt 5a w brzmieniu:
    „5a) planach urządzenia lasu, uproszczonych planach urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu o których
     mowa w art.18 i 19 ustawy o lasach;"

    Nasza propozycja wynika z doświadczeń środowiska zawodowego w pozyskiwaniu danych niezbędnych w procesie wyceny nieruchomości. Katalog niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach zawarty w art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co prawda katalogiem otwartym ("zawarte w szczególności") jednak praktyka wskazuje, że bardzo często jest przez właściwe organy i instytucje traktowany jako zamknięty. Zgodnie z art. 155 ust. 3 właściwe organy, agencje, o których mowa w ust. 1 pkt 6a, spółdzielnie mieszkaniowe, sądy oraz urzędy skarbowe są obowiązane udostępniać rzeczoznawcom majątkowym rejestry i dokumenty, o których mowa w ust. 1, w tym umożliwiać sporządzanie kopii dokumentów w dowolnej formie. Ponieważ planów urządzenia lasu, uproszczonych planów urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu o których mowa w art.18    i 19 ustawy o lasach nie ma w tym katalogu, to bardzo często zdarza się, że rzeczoznawcom majątkowym odmawia się wglądu do tych dokumentów, powołując się właśnie na brak ich wymienienia w katalogu zawartym w art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uważamy, że nasza propozycja prowadzi do zwiększenia zakresu danych o nieruchomościach dostępnych rzeczoznawcom majątkowym z mocy ustawy, a tym samym wyeliminuje uznaniowość w ograniczaniu takiego dostępu,                             a jednocześnie przyczyni się do poprawy jakości sporządzania wycen wykorzystywanych przecież w różnych segmentach,                     w tym w obszarze postępowań administracyjnych i sądowych.

Ponadto wnieśliśmy o ustawowe zdefiniowanie pojęć:

- "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" przywołany w art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- "aktualny sposób użytkowania" przywołany w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- "alternatywny sposób użytkowania wynikający z tego przeznaczenia" - przywołany w art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" - przywołany w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- "faktyczne użytkowanie terenu i gruntu" - przywołany w art. 37 ust. 11  ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

    Uważamy, że pomimo wieloletniego funkcjonowania tych pojęć zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nastąpiło ujednolicenie ich interpretacji. Pomimo szeregu wyroków poruszających te zagadnienia nie doszło do ujednolicenia orzecznictwa. Różne postrzeganie tych terminów prowadzi do szeregu komplikacji w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Brak jest jednoznaczności jakie elementy powinny stanowić podstawę do stosownych ustaleń. Ponadto już samo użycie i ich późniejsza interpretacja różnych zwrotów "użytkowanie" oraz "wykorzystanie" prowadzi do szeregu komplikacji. Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych deklaruje aktywny udział w pracach nad tymi definicjami. Ich ostateczne brzmienie powinno umożliwiać zastosowanie do różnych stanów faktycznych, a tym samym konieczne jest oparcie się na praktycznych doświadczeniach, a nie tylko tworzenie teoretycznych konstrukcji, których późniejsze zastosowanie będzie niemożliwe względem szeregu rzeczywistych stanów nieruchomości.

Opracował:
Krzysztof Gabrel


dodano: Poniedziałek, 17/01/2022 12:19

ostatnia aktualizacja: Wtorek, 18/01/2022 11:17

Kodeks Etyki Zawodowej
Rzeczoznawców Majątkowych

Rzeczoznawca Majątkowy
Czasopismo PFSRM

System uznania zawodowego rzeczoznawców majątkowych REV

Sklep Online

Spis treści kwartalnika
"Rzeczoznawca Majątkowy"
nr 1-108

Ten widok nie jest dostępny