W dniu 6 sierpnia 2021 r. Senat Rzeczypospolitej Polskiej przyjął ustawę z dnia 8 lipca 2021 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Projekt tej ustawy stanowił przedłożenie rządowe. Pierwotnie projekt ten odnosił się wyłącznie do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i taka właśnie wersja projektu tej ustawy była przesłana do konsultacji publicznych (projekty z dnia 28 września 2020 roku oraz dnia 11 grudnia 2020 roku). Jednak ostatecznie przesłany do Sejmu w dniu 14 czerwca 2021 roku projekt zawierał dodatkowe i istotne z punktu widzenia tematu niniejszej informacji propozycje zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami (UGN).

Pierwszą proponowaną zmianą było wykreślenie z art. 4 UGN punktu 14 wskazującego, że "ilekroć w ustawie jest mowa o standardach zawodowych - należy przez to rozumieć reguły postępowania przy wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, ustalone zgodnie z przepisami prawa".

Drugim elementem była zmiana zapisów art. 175 ust. 1 UGN polegająca na wykreśleniu z tej normy zwrotu "i standardami zawodowymi", przez co nowy zapis tego przepisu otrzymywał brzmienie: "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości".

Trzecią zmianą było wykreślanie ust. 6 z art. 175 UGN ("Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa ustala oraz ogłasza obowiązujące standardy zawodowe w drodze obwieszczenia").

W tym miejscu należy wrócić do dnia 10 marca 2021 roku, w którym to dniu, z inicjatywy Pani Minister Anny Korneckiej – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rozwoju Pracy i Technologii, odbyła się debata poświęcona funkcjonowaniu standardów zawodowych, ich roli i umiejscowienia w systemie prawa oraz obligatoryjności stosowania tych  regulacji w  procesie wyceny nieruchomości. Informacja z przebiegu tej debaty została zamieszczona na naszej stronie internetowej (https://pfsrm.pl/aktualnosci/item/624-debata-w-ministerstwie-rozwoju-pracy-i-technologii-o-standardach-zawodowych).Większość uczestników tej debaty podkreślała, że kompetencje ustalania standardów zawodowych powinny przynależeć organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych i taki właśnie kierunek powinny przyjąć zmiany legislacyjne. W trakcie debaty nie były prezentowane koncepcje zmierzające do eliminacji standardów zawodowych z regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomości, a wyłącznie wskazywano na potrzebę stosownych modyfikacji odpowiednich zapisów ustawowych.

Należy również stwierdzić, że po wprowadzeniu zmian w projekcie ustawy na ostatnim etapie rządowego procesu legislacyjnego, a dotyczących standardów zawodowych (opisanych powyżej), projekt ten i jego nowe zapisy nie były skierowane ponownie do konsultacji publicznych. Tym samym środowisko zawodowe nie miało okazji zapoznać się z tym projektem przed skierowaniem go do prac parlamentarnych, a także nie miało możliwości wniesienia swoich uwag do jego proponowanych treści.

Na etapie prac parlamentarnych Zarząd Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych podjął działania, których celem było pozostawienie w UGN regulacji zawartych w art. 4 pkt 14 z jednoczesnym nadaniem im nowego brzemienia (w miejsce: ilekroć w ustawie jest mowa o: 14) standardach zawodowych - należy przez to rozumieć reguły postępowania przy wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, ustalone zgodnie z przepisami prawa; propozycja PFSRM: "ilekroć w ustawie jest mowa o: 14) standardach zawodowych - należy przez to rozumieć reguły postępowania przy wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, ustalane przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych"). Ponadto proponowaliśmy pozostawienie w dotychczasowym brzmieniu art. 175 ust. 1 UGN ("Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości").

W pismach skierowanych do Marszałka Senatu Rzeczypospolitej Polskiej Pana Tomasza Grodzkiego oraz Panów Senatorów Jan Hamerskiego oraz Zygmunta Frankiewicza (Przewodniczących odpowiednio senackich Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej) poza sformułowaniem odpowiednich poprawek do ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Druk Senatu Nr 449) Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wskazała m.in., że "realizacja celów ustawodawcy sprowadzających się do tego, że kompetencje do tworzenia szczegółowych rozwiązań metodycznych dotyczących wyceny nieruchomości, mają ponownie przysługiwać środowisku rzeczoznawców majątkowych, wymaga pozostawienia obowiązku stosowania przez rzeczoznawców majątkowych standardów zawodowych ze wskazaniem, że standardy takie tworzone będą przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Dotychczasowa praktyka w tym zakresie wskazuje na skuteczność takich rozwiązań, a ich efektem było ukształtowanie się w miarę jednolitych zasad metodyki wyceny i ich powszechne stosowanie".

Ponadto Prezydent PFSRM Tomasz Ciodyk w dniu 3 sierpnia 2021 roku przedstawił stanowisko Federacji w trakcie posiedzenia senackich Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.

Należy zauważyć, że proponowane przez PFSRM poprawki spotkały się ze wstępnym poparciem części Senatorów pracujących w tych Komisjach, ale nie uzyskały aprobaty Biura Legislacyjnego Senatu, które wsparło stanowisko Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii.

Przybliżając ratio legis wprowadzanych zmian należy przywołać część treści uzasadnienia do projektu tej ustawy w wersji przesłanej do parlamentu (projekt z dnia 17 maja 2021 roku).  W części dotyczącej rezygnacji z ustalania oraz ogłaszania standardów zawodowych przez właściwego ministra w drodze obwieszczenia w uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdzono m.in.: "Standardy zawodowe jako reguły postępowania przy wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego stanowią dopełnienie obwiązujących przepisów w zakresie wyceny nieruchomości. Materia standardów zawodowych dotyczy praktyki, tzw. warsztatu wyceny nieruchomości, w tym szczegółowych rozwiązań metodycznych. Tego rodzaju normy mają zatem stricte techniczny i warsztatowy charakter. (...) W pierwszej kolejności należy zauważyć, że obwieszczenie nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Ustalenie standardów zawodowych w formie obwieszczenia nie powoduje zatem, że stają się one przepisem bezwzględnie obowiązującym, a co za tym idzie niemożliwe jest egzekwowanie ich stosowania przez ministra właściwego. Zastosowana w obowiązującym art. 175 ust. 6 ustawy konstrukcja prawna podważa zatem ratio legis wprowadzonego w 2017 roku rozwiązania w obszarze ustalania standardów zawodowych, którego celem było opracowanie jednolitych norm zawodowych obowiązujących całe środowisko zawodowe. (...) Należy również podkreślić, że system norm prawnych nie jest miejscem na regulowanie warsztatu wykonywania zawodu przez rzeczoznawców majątkowych. Ze swej istoty są to normy branżowe i specjalistyczne, które w żadnym razie nie powinny być narzucane przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie kwestie, które wymagają normatywnego uregulowania powinny być regulowane na poziomie ustawowym lub w akcie wykonawczym. Natomiast standardy zawodowe, mają niewątpliwie charakter warsztatowy i pomocniczy, i jako takie nie powinny być co do zasady objęte zakresem stanowionego przez ustawodawcę prawa. (...) Zatem te rozwiązania metodyczne, które mają bardzo istotne znaczenie i są wręcz niezbędne dla właściwego wykonywania czynności zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych zostaną uregulowane w przepisach rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że odgórne narzucanie przez organ władzy publicznej rzeczoznawcom majątkowym szczegółowych zasad wykonywania zawodu jest niespotykanym w krajach Unii Europejskiej nadmiernym obciążeniem regulacyjnym, a ponadto niesienie ryzyko zbyt głębokiej ingerencji w kompetencje tej grupy zawodowej. Podkreślenia wymaga, że systemy prawne innych państw uwzględniają ściśle techniczny i warsztatowy charakter standardów i z tego względu tego rodzaju zagadnienia nie są regulowane aktem wydawanym przez organ państwowy. Większość krajów europejskich stosuje standardy zawodowe wypracowane i zatwierdzone przez europejskie i międzynarodowe organizacje zawodowe. Dotyczy to z reguły krajów o długich i utrwalonych tradycjach wyceny takich jak: Niemcy, Francja, Niderlandy, Belgia, czy Irlandia. Inne kraje, m.in. Wielka Brytania, Portugalia, Włochy, Austria oraz Bułgaria ustalają krajowe standardy zawodowe, które bazują na rozwiązaniach przyjętych w standardach międzynarodowych lub europejskich, uzupełniając tym samym materię metodologii wyceny nieruchomości o specyficzne dla danego kraju rozwiązania. (...) Należy również podkreślić, że w większości krajów europejskich standardy zawodowe nie mają rangi powszechnie obowiązującego prawa, a raczej mają charakter dobrych praktyk wypracowanych przez środowisko zawodowe, zalecanych do stosowania, jednak niewiążących. Pomimo to większość najbardziej rozwiniętych państw europejskich w praktyce korzysta z dorobku środowisk międzynarodowych. Istotne jest również, że regulacje w obszarze wyceny nieruchomości obowiązujące w Polsce są bardziej rozbudowane i szczegółowe w porównaniu z większością państw europejskich. W większości krajów Europy Zachodniej oraz w niektórych krajach skandynawskich zasady wyceny nieruchomości nie są regulowane przepisami prawa. Wycena nieruchomości opiera się tam na wypracowanych przez lata dobrych praktykach środowiskowych, które zostały zebrane w standardach zawodowych. Zasady wyceny nieruchomości mają natomiast swoje źródło w przepisach prawa głównie w krajach Europy Wschodniej oraz w Niemczech, czy Austrii. Szczególnie precyzyjne przepisy dotyczące metodyki wyceny obowiązują w Słowacji i na Litwie. W krajach tych przepisy określają nawet dokładne algorytmy obliczeniowe i formuły matematyczne stosowane w wycenie nieruchomości. Z tego powodu na Litwie nie obowiązują i nie są stosowane jakiekolwiek standardy zawodowe. (...) Z uwagi na powyższe bardziej optymalnym rozwiązaniem jest umożliwienie udoskonalania technik wyceny nieruchomości oraz wypracowania rozwiązań warsztatowych środowisku zawodowemu, tak jak ma to miejsce w szczególności w krajach Europy Zachodniej. W krajach tych proces wyceny ma długoletnie, utrwalone tradycje i oceniany jest jako transparentny".

Z kolei w części odnoszącej się do wykreślania "standardów zawodowych" z treści art. 175 ust. 1 UGN w uzasadnieniu do projektu ustawy podniesiono m.in., że "zmiana ta wynika z faktu, że zgodnie z obowiązującym brzmieniem tego przepisu rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonywania czynności zawodowych m.in. zgodnie ze standardami zawodowymi, a jednocześnie nieprzestrzeganie obowiązków wnikających z tej regulacji stanowi podstawę odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego. Mając na uwadze, że proponuje się pozostawienie ustalania norm warsztatowych środowisku zawodowemu, jak również uwzględniając fakt, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych niestosowanie standardu zawodowego niestanowiącego powszechnie obowiązującego prawa (a właśnie taki status będą posiadały standardy opracowane przez środowisko zawodowe), nie może stanowić przesłanki odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, zrezygnowano z obligowania rzeczoznawców majątkowych do wykonywania czynności zawodowych zgodnie ze standardami zawodowymi. Ponadto już dzisiaj powszechna jest praktyka korzystania przez rzeczoznawców majątkowych w procesie wyceny nieruchomości z norm określonych przez samo środowisko zawodowe".

Powyższe zdanie wymagało podkreślania. Opisuje bowiem stan obecny, w którym to z jednej strony pomimo prawie czterech lat obowiązywania aktualnych regulacji UGN wskazujących, że to minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa ustala oraz ogłasza obowiązujące standardy zawodowe w drodze obwieszczenia, nie został ustalony oraz ogłoszony ani jeden nowy standard zawodowy rzeczoznawców majątkowych. Z drugiej strony już dzisiaj normy zawodowe opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych są powszechnie wykorzystywane przez środowisko. Oczywiście w samym środowisku zawodowym czasami pojawiają się względem ich poszczególnych zapisów krytyczne uwagi, ale nie podlega dyskusji fakt, że to właśnie normy zawodowe (standardy) opracowywane przez PFSRM przyczyniły się do możliwie jednolitego sposobu dochodzenia do wartości przez polskich rzeczoznawców majątkowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pierwsze standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych przyjęła i opublikowała już w 1995 roku. W początkowym okresie rozwoju zawodu rzeczoznawcy majątkowego oraz rynku nieruchomości i gospodarki nieruchomościami standardy zawodowe PFSRM stanowiły podstawowe źródło wiedzy i regulacji w zakresie wyceny nieruchomości. Dopiero kilka lat później zaczęła obowiązywać ustawa o gospodarce nieruchomościami, a także zostało wydane rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Należy podkreślić, że część regulacji prawnych została niejako zapożyczona ze standardów PFSRM i obowiązuje w mniej lub bardziej zmienionej formie do dzisiaj. Dalszy rozwój standardów związany był z poszerzaniem obszarów aktywności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co skutkowało opracowaniem kolejnych norm, oraz aktualizacją poprzednio przyjętych. Rozwiązania przyjęte w standardach opracowanych przez Federację uwzględniają doświadczenia międzynarodowe, w tym min. europejskiej organizacji rzeczoznawców TEGOVA (poprzednio TEGOVOFA). Standardy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, które następnie przyjęły nazwę Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, stanowią nadal podstawowe źródło zasad wyceny, które poznają kandydaci do zawodu rzeczoznawcy majątkowego już na studiach lub studiach podyplomowych oraz praktykach, czyli na wstępnym etapie przygotowania do zawodu, bez względu na to czy mają one prawny przymiot „powszechnie obowiązujących”, czy też takiego przymiotu nie posiadają. To swoisty elementarz wyceny nieruchomości o ugruntowanej renomie.

Tytułem podsumowania, należy stwierdzić, że po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw skreślony zostanie z ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 4 pkt. 14 oraz art. 175 ust. 6, natomiast art. 175 ust. 1 otrzyma brzmienie: "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości".

Należy również zauważyć zmianę delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia regulującego szczegółowe kwestie związane z wyceną nieruchomości (art. 159 UGN). Uprawnienie w tym zakresie będzie przysługiwało ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Dotychczas uprawnienie to przysługiwało Radzie Ministrów.

Zgodnie z nowo przyjętymi regulacjami dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 159 UGN zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 ustawy zmienianej, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, oraz mogą być zmieniane na podstawie art. 159 ustawy zmieniającej. Ponadto standardy zawodowe ustalone oraz ogłoszone na podstawie art. 175 ust. 6 UGN zachowują moc przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (dotyczy: Standardu Zawodowego Rzeczoznawców Majątkowych nr 1 „Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności” załącznik do obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 1 września 2017 r. - Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 1 września 2017 r. , poz. 59).

O fakcie opublikowania ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw w Dzienniku Ustaw poinformujemy na naszej stronie internetowej.

Opracował:
Krzysztof Gabrel