Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie Trybunał postanowił, iż zakwestionowany przepis utraci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego z dnia 19 lutego 2004 r. będzie obowiązywało zatem do 11 lipca 2014 r.

Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis to delegacja ustawowa, stanowiąca podstawę do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia określającego wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Istota zaskarżenia przepisu przez Rzecznika Praw Obywatelskich koncentrowała na dwóch zarzutach. Po pierwsze podnoszono, iż opłaty za czynności wskazane w rozporządzeniu mają w istocie charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji i jako takie winny być określone w akcie rangi ustawowej. Kolejny zarzut koncentrował się na braku odpowiedniego stopnia szczegółowości treściowej stanowiącego podstawę do wydania aktu wykonawczego.

Przychylając się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Trybunał stwierdził, iż „opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, opłaty za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji”[i]. Trybunał wskazał, iż przedmiotowe opłaty: 1) „zostały nałożone ustawą i mają charakter powszechnych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie organów władzy publicznej”, 2) „są świadczeniami pieniężnym o charakterze przymusowym”, 3) „należą do dochodów publicznych”, 4) „są przeznaczone na realizację celów publicznych” i 5) „są należnościami podlegającymi egzekucji administracyjnej”[ii]. Z tego też powodu należy je zaliczyć do danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji, choć nie mają one charakteru podatkowego. Konsekwencją powyższego jest konieczność określenia wszystkich elementów istotnych stosunku daninowego w akcie rangi ustawowej. Powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo Trybunał wskazał, iż w przypadku niepodatkowych danin publicznych „określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki”[iii]. Podkreślono, iż rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie zakwestionowanego przepisu nie było przedmiotem badania sądu konstytucyjnego. Nie mniej jednak, określenie wysokości opłat i podstaw ich naliczenia nastąpiło bez szczegółowych ustawowych wytycznych. Trybunał uznał, iż art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b prawa geodezyjnego „jest niezgodny z art. 217 Konstytucji przez to, że nie reguluje wszystkich elementów stosunku daninowego”[iv].

Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż brzmienie zakwestionowanego przepisu jako podstawę do określenia wysokości opłat wskazuje „potrzeby różnych podmiotów” oraz „konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego”. Oba kryteria nie pozwalają na precyzyjne określenie wysokości opłat ani metody ich obliczenia. W tak skonstruowanej delegacji ustawodawca nie określił wysokości opłat. Nie wskazał choćby minimalnych i maksymalnych stawek. Ponadto wskazane w zakwestionowanym przepisie ustawy kryteria nie uzależniają wysokości opłat od czynności związanych z funkcjonowaniem zasobu czy też zakresem i formami udostępnianych danych z zasobu.

Trybunał uznał, iż zakwestionowany przepis prawa geodezyjnego i kartograficznego „jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że pozostawia organom władzy wykonawczej pełną swobodę decyzyjną w zakresie kształtowania wysokości opłat oraz metodologii ich obliczania”[v].

Utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej delegacji powoduje utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wykonawczego. Dlatego też z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości poboru opłat Trybunał Konstytucyjny zdecydował się odroczyć utratę mocy zakwestionowanego przepisu.

Zgodnie z punktem 3, tabelą III załącznika nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia za jednorazowe przeglądanie materiałów zasobu opłata wynosi 40zł za każdą udostępnianą jednostkę ewidencyjną (dzielnicę, gminę). Za udostępnione materiały i informacje potrzebne do sporządzenia każdego operatu szacunkowego, z którego wyciąg zostanie przekazany do zasobu, opłata wynosi 25zł. W ramach zryczałtowanej opłaty  w razie sporządzania operatu szacunkowego i przekazania do zasobu wyciągu oraz w razie przeglądania materiałów zasobu dla celów szacowania nieruchomości (tj. w obu przypadkach), rzeczoznawca ma zagwarantowany wgląd do części opisowej ewidencji gruntów i budynków, dowodów zmian, mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej, mapy glebowo-rolniczej, wyciągów z operatów szacunkowych oraz rejestru cen i wartości nieruchomości.

Nie bez przyczyny rzeczoznawcy majątkowi zadają sobie pytanie jakie znaczenie dla ich pracy będzie miał powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W zakwestionowanym zakresie prawodawca będzie zobowiązany do wydania nowych przepisów. Oczywistym jest zatem, że nowelizacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanie się faktem. Prowadzone wcześniej prace nad zmianą przepisów i zajęte przez Marszałek Sejmu stanowisko wobec wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich  dowodzą, iż prawodawca nie został zaskoczony zapadłym rozstrzygnięciem.

Aktualnie toczące się prace legislacyjne (obejmujące swym zakresem także inne tematy z prawa geodezyjnego i kartograficznego) to faza projektu założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Propozycje, które padły na tym etapie, wstępnie pozwalają na przeanalizowanie planów prawodawcy.

Najnowszy projekt założeń do projektu ustawy nowelizującej dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacji i Głównego Geodety Kraju[vi], w zakresie odnoszącym się do opłat za udostępnianie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w punkcie II.9 przewiduje, że uprawnienia podmiotu co do zakresu wykorzystywania udostępnionych mu, odpłatnie bądź nieodpłatnie, zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego będzie określała licencja nadawana przez organ wydający te materiały. Sposób wydawania licencji na przetwarzanie danych, jej formę i wzór zawierający pouczenie o sankcjach wynikających z naruszenia warunków licencji określi rozporządzenie wykonawcze. Podmioty wykorzystujące materiały zasobu, będą zobowiązane do zamieszczania informacji o źródle pochodzenia użytego materiału w publikowanych przez te podmioty opracowaniach.

Nieodpłatnie będą udostępnianie w formie elektronicznej wszystkim zainteresowanym zbiory danych państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, państwowego rejestru nazw geograficznych, z bazy danych obiektów ogólnogeograficznych, oraz dotyczących numerycznego modelu terenu o interwale siatki co najmniej 100m. Nieodpłatny dostęp do wszystkich zbiorów danych zasobu w formie elektronicznej będzie przysługiwał m.in. na cele edukacyjne jednostek systemu oświaty, szkół wyższych, na cele badań naukowych i prac rozwojowych.

W dalszej kolejności projektodawca przewiduje, iż ustawa określi podstawowe stawki opłat lub zasady ich ustalenia, które będą pobierane m.in. za udostępnianie oraz udzielenie licencji na przetwarzanie danych ewidencji gruntów i budynków, danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, danych rejestru cen i wartości nieruchomości, zobrazowań lotniczych i satelitarnych, ortofotomapy, standardowych opracowań kartograficznych, za sporządzanie i udostępnianie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów  i budynków, a także za doręczanie materiałów pod wskazany adres.

Ustawa będzie określała stawki opłat za rozliczeniowe porcje danych w postaci elektronicznej oraz za jednostki rozliczeniowe materiałów zasobu w postaci nieelektronicznej (za tzw. jednostki rozliczeniowe).

Załącznik do projektu założeń będzie określał maksymalne przewidywane stawki opłat. Określana przez organ opłata będzie iloczynem stawki podstawowej, ilości jednostek rozliczeniowych i współczynników korygujących. Autorzy projektu założeń zakładają, iż minimalna opłata pobierana za udostępnianie zbiorów danych lub materiałów z zasobu nie będzie niższa niż 30zł.

Wysokość współczynników korygujących będzie uzależniona od:
1. celu wykorzystania danych lub materiałów, np.

•     na potrzeby działalności gospodarczej - od 1,1 do 3,0

•     udostępnienie danych z rejestru cen i wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym w celu wykonania wyceny nieruchomości - 0,5

2. liczby jednostek rozliczeniowych - współczynniki zostaną określone dla odpowiednich przedziałów jednostek rozliczeniowych - od 1,0 do 0,1 i będą malały wraz ze wzrostem liczby jednostek rozliczeniowych w danym przedziale,
3. sposobu udostępniania danych i materiałów w formie elektronicznej

4. kompletności udostępnianego zbioruw niektórych przypadkach także od jakości i aktualności danych.

 

Przewiduje się określenie stawek opłat za licencję upoważniającą do pobierania danych za pomocą usług sieciowych w określonych odstępach czasu (np. miesięcznie czy kwartalnie) oraz w określonym zakresie. Wtedy opłata będzie uwarunkowana czasem, na jaki udzielono licencji, rodzaju danych i materiałów, ich ilości oraz celu ich przetwarzania, przy czym przewiduje się, iż opłaty za udostępnianie za pomocą usług sieciowych będą niższe niż w przypadku udostępniania w inny sposób.

Należność ma być uiszczana przed udostępnieniem na podstawie tzw. „Dokumentu obliczenia opłaty” określającego wysokość opłaty i sposób jej wyliczenia, którego wzór określi rozporządzenie wykonawcze. W razie kwestionowania wysokości kosztów przez zainteresowanego, organ zobowiązany będzie do wydania decyzji administracyjnej.

Projektodawca przygotował także załącznik do projektu założeń określający maksymalne przewidywane stawki opłat. I tak, w zakresie dotyczącym rzeczoznawców majątkowych przy informacjach z rejestru cen i wartości nieruchomości, jednostką podstawową ma być nieruchomość. Maksymalna stawka opłaty za nieruchomość będzie wynosiła 8zł. Uwzględniając współczynnik korygujący o wartości 0,5 przewidziany dla celu wykonania wyceny nieruchomości, opłata za nieruchomość będzie wynosiła 4zł. Na tym etapie prac legislacyjnych nie ma do końca pewności czy opłata 4zł za nieruchomość (przy współczynniku 0,5) zawsze będzie opłatą ostateczną i najniższą. Zgodnie z projektem założeń jeżeli zbiór danych lub innych materiałów z zasobu będzie mógł być udostępniony na więcej niż jeden cel, to opłata zostanie określona na podstawie najwyższego współczynnika korygującego spośród każdego z możliwych celów. W sytuacji gdy dane z rejestru cen i wartości, oprócz tego, że będą wykorzystywane dla celu wykonania wyceny nieruchomości, ale jednocześnie także na potrzeby prowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego działalności gospodarczej, to skoro współczynnik na potrzeby działalności gospodarczej ma być wyższy (od 1,1 do 3,0), to taki też wyższy współczynnik winien zostać zastosowany. Jednocześnie przewiduje się, by w szczególnych przypadkach współczynnik korygujący ze względu na cel wykorzystania danych lub materiałów był mniejszy niż 1,0 i takim przykładem współczynnika (o wartości 0,5) ma być właśnie udostępnienie danych z rejestru cen i wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym w celu wykonania wyceny nieruchomości. Na tym etapie prac legislacyjnych wydaje się, że unormowanie dotyczące współczynnika określonego dla celu wykonania wyceny będzie szczególnym w stosunku do regulacji dotyczącej współczynnika określonego na potrzeby działalności gospodarczej. Bliższej oceny relacji między regulacjami dotyczącymi obu współczynników będzie można dokonać po zapoznaniu się z treścią projektu ustawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy na potencjalną trudność dotyczącą ustalania opłaty, gdy dostęp do danych jednego aktu notarialnego nie będzie jednoznaczny z dostępem do danych jednej nieruchomości. W sytuacji gdy akt notarialny będzie odnosił się do transakcji dotyczących kilku nieruchomości, na pracownikach organu będzie spoczywał obowiązek ustalenia wielokrotności opłaty poprzez zliczenie ilu nieruchomości dotyczy dany akt.

W projekcie założeń i projekcie załącznika nie sposób doszukać się szczegółowego odniesienia do opłaty z tytułu korzystania przez rzeczoznawców z informacji z rejestru cen i wartości w zależności od sposobu udostępniania danych i materiałów, a także w zależności od pobierania danych za pomocą usług sieciowych w określonych odstępach czasu.

Proponowany sposób ustalania opłaty pomija także okoliczność, iż dziś w ramach opłaty za jednorazowe przeglądania materiałów zasobu rzeczoznawcy mają zagwarantowany wgląd do części opisowej ewidencji gruntów i budynków, dowodów zmian, mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej, mapy glebowo-rolniczej, wyciągów z operatów szacunkowych oraz rejestru cen i wartości nieruchomości. Nowa opłata będzie dotyczyła udostępnienia informacji tylko z rejestru cen i wartości, pomijając inne dane z zasobu, które wykorzystywane są przez rzeczoznawców na potrzeby sporządzanych wycen. W omawianym projekcie założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przykładowo brak jest informacji, co do proponowanych rozwiązań w zakresie opłat (lub zwolnień z takich opłat) za możliwość dostępu rzeczoznawców majątkowych do dowodów zmian, w tym aktów notarialnych stanowiących główne źródło informacji o zaistniałych transakcjach. Nie sposób w tym miejscu pominąć normy § 74 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. (Dz.U. nr 38, poz. 454), w myśl której starosta udziela informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości na zasadach określonych w art. 24 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wśród form udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, jest udostępnianie kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego. Taki dowodami zmian są niewątpliwie akty notarialne. Przełożenie powyższego na korzystanie z informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, powinno prowadzić do wniosku, że korzystanie z rejestru cen i wartości nieruchomości obejmuje także dostęp do kopii aktów notarialnych. Niezależnie od powyższego, rzeczoznawcy majątkowi upoważnieni na podstawie art. 155 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) korzystają z danych o nieruchomościach objętych katastrem nieruchomości (czyli ewidencją gruntów i budynków). Skoro już na podstawie tylko tego przepisu oraz art. 24 ust. 3 pkt 3) prawa geodezyjnego i kartograficznego rzeczoznawcy mają prawo wglądu do kopii aktów notarialnych, to proponowana nowelizacja prawa geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca swym zakresem odpłatność za korzystanie z danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez rzeczoznawców majątkowych, nie może pomijać tej kwestii.

Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w wystąpieniu do Głównego Geodety Kraju w piśmie z dnia 29 lipca 2013r. zaproponowała zwolnienie z opłat za udostępnienie informacji i materiałów w sytuacji, gdy rzeczoznawcy sporządzają operaty jako biegli na potrzeby postępowań administracyjnych. Taka propozycja odpowiada dotychczas obowiązującym zasadom poboru opłaty skarbowej za informacje udostępniane przez naczelników urzędów skarbowych. Tu obowiązuje zwolnienie z opłaty skarbowej w przypadku udzielenia informacji w związku z wyceną dokonywaną przez rzeczoznawcę na zlecenie organu administracji publicznej (pkt 50 części I załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej - tj Dz. U. z 2012r. poz. 1282 ze zm.). Proponowany przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych zapis korelowałby także z zamysłem projektodawcy, by nieodpłatnie przekazywać wszystkie niezbędne dane oraz materiały z zasobu wykonawcom prac geodezyjnych i kartograficznych w przypadku wykonywania przez nich prac na zamówienie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, w związku z realizacją przez te organy zadań określonych w ustawie. Zgodnie z projektem założeń do ustawy organ zamawiający ma udostępniać wykonawcy takich prac dane nieodpłatnie po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Analogicznie można byłoby potraktować rzeczoznawców sporządzających opinie na potrzeby postępowań administracyjnych.

[i] Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt K 30/12 (www.trybunal.gov.pl), s. 7

[ii] Ibidem, s. 7, 8, 9

[iii] Ibidem, s. 11

[iv] Ibidem, s. 11

[v] Ibidem, s. 7

[vi] Wersja opublikowana w październiku 2013r.

 

dodano: Środa, 04/12/2013 14:52

ostatnia aktualizacja: Piątek, 21/10/2016 15:20