Temat szczegółowo opisaliśmy w materiale zamieszczonym na naszej stronie w listopadzie 2025 roku. Link do tego tekstu:
https://pfsrm.pl/aktualnosci/item/891-rzeczoznawca-majatkowy-jako-biegly-w-postepowaniach-administracyjnych-niedopuszczalne-formy-nacisku

   Tak jak wówczas deklarowaliśmy, zagadnienia te poruszamy w naszych wystąpieniach kierowanych wprost do organów administracji. W tym tekście postaram się przybliżyć część opisywanych w kolejnych naszych wystąpieniach problemów, a także zapoznać czytelników tego artykułu z naszą argumentacją mającą za zadanie wpłynięcie na zmianę postępowanie organów administracji. Mam nadzieję, że może to również poprawić „samoświadomość” rzeczoznawców majątkowych w relacjach biegły – organ administracji. Po prostu nie musimy godzić się na wszystkie warunki współpracy, które administracja nam proponuje. Można to ująć inaczej: nie musimy godzić się na wszystkie warunki współpracy, które administracja na nas wymusza.

   Cały czas zwracamy uwagę na rażąco niesprawiedliwe (w niektórych wręcz przypadkach bliskich wyzyskowi) zapisy umów, które są narzucane biegłym. Poprzez te zapisy, biegli poddawani są presji i zmuszani do ponownego bezpłatnego (lub za zaniżoną znacząco cenę) wykonywania opracowań, z powodów nieleżących po ich stronie. 

   „Krytyka” operatów, dokonywana w ramach kontroli instancyjnej, w znaczącej większości przypadków, to nieuprawniona ingerencja w warstwę merytoryczną opinii lub wynik interpretacji niejednoznacznych przepisów. Nie są to błędy merytoryczne wycen. Zalecenia organów II instancji co do oceny materiału dowodowego (czy wręcz uzasadnienia decyzji), nie mogą być traktowane na równi z wadami dzieła, za które odpowiedzialność miałby ponosić jego autor. W wielu przypadkach czynności szacowania determinowane są szczegółowymi przepisami. Ich interpretacja niejednokrotnie wymaga daleko posuniętej umiejętności wykładni, która w poszczególnych przypadkach kończy się na niejednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takich okolicznościach nie sposób mówić o wadach opinii.

   Narzucenie ponownego wykonania usługi na rzecz zamawiającego bez wynagrodzenia w przypadku „uchylania decyzji lub jej wyeliminowania w innym trybie (o jaki inny tryb chodzi?) z powodu wad operatu (jakich wad?)”, to skrajnie nieprecyzyjne postanowienia umowy, które dają organowi narzędzie, do ponownego otrzymania świadczenia za darmo. Zaznaczam przy tym, iż przedmiotem postępowania w II instancji nie jest ocena prawidłowości sporządzenia operatu. Tego rodzaju procedura, to zupełnie inny tryb, przewidziany w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero jej przeprowadzenie, bądź weryfikacja w sądzie powszechnym, mogłaby prowadzić do ustalenia wadliwości operatu. 

   Równie nieprecyzyjny są zapisy o obowiązku zwrotu wynagrodzenia za wykonanie operatu, gdy organ we własnym zakresie stwierdzi konieczność sporządzenia wyceny przez innego rzeczoznawcę. Taki zapis świadczy o braku obiektywnie weryfikowalnej przesłanki, kiedy praca rzeczoznawcy byłaby pozbawiona zapłaty. 

   Konieczność bezpłatnego przeprowadzenia analizy na potrzeby weryfikacji aktualności operatu czy wprost dokonania aktualizacji operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, wynikająca z powodu długotrwałości postępowania, jest przykładem obowiązku spełnienia świadczenia bez zapłaty, w okolicznościach niezależnych od rzeczoznawcy. Zapis umowy, który przewiduje taki bezpłatny obowiązek (lub obowiązek sporządzania ponownej wyceny w ramach prawa opcji za wynagrodzeniem nieodpowiadającym 100% wartości ceny pierwotnej opinii), wymaga od rzeczoznawców odpowiednio wyższego kalkulowania oferty z uwzględnieniem, że sytuacja taka będzie miała miejsce w każdym przypadku. Trwające ponad rok postępowania nie są jednak regułą. Podobnie prawo opcji  - nie w każdym przypadku jest wykonywane przez zamawiającego w maksymalnym rozmiarze. Oznacza to, że organ akceptuje, iż usługa za którą zapłaci, będzie uwzględniała w jej wartości najszerszy możliwy zakres, niewynikający z ostatecznej potrzeby zamawiającego. W sytuacji, gdy biegły za sprawą niedostatecznego rozeznania, nie dokona jednak odpowiednio wysokiej kalkulacji, przyjmując zlecenie z takim zapisem, w rzeczywistości pozbawia się wynagrodzenia za zadania, wykraczające poza podstawowy zakres. W ten sposób publiczny zamawiający zastrzega dla siebie i przyjmuje od biegłego świadczenie, którego wartość w sposób rażący odbiega od wartości umówionej zapłaty. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy wartość świadczenia biegłego przewyższa co najmniej dwukrotnie płaconą przez zamawiającego cenę. Takie zapisy umowy wskazują na przesłanki bliskie wyzyskowi w rozumieniu art. 388 kc. 

   Pozwolę sobie przy tym zwrócić uwagę, iż za ocenę materiału dowodowego odpowiedzialny jest organ prowadzący postępowanie. To na nim spoczywa ciężar wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym dotyczących opinii. Przyjęcie przygotowanego przez rzeczoznawcę opracowania, potwierdzone protokołem, to nic innego jak potwierdzenie prawidłowości wykonania zadania i aprobata zgodności świadczenia z umową. To  otwiera drogę do pełnego rozliczenia (art. 642 § 1 kc). Przygotowana przez biegłego opinia podlega ocenie organu już w chwili przyjęcia opracowania. Przed odbiorem dzieła organ ma obowiązek jego zbadania i w tym momencie uzyskuje wiedzę o treści opinii i jej jakości. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, iż „uchylenie decyzji (jej wyeliminowania w innym trybie) z powodu wad operatu” może wiązać się z odpowiedzialnością rękojmianą. Nie zachodzi tu taka możliwość, albowiem wszystkie cechy (w tym ewentualne „wady”) świadczenia są jawne od początku i jako jawne nie podlegają odpowiedzialności z tytułu rękojmi. O odpowiedzialności na zasadzie winy w takich przypadkach w ogóle nie może być mowy.

   Całkowicie niedopuszczalne są postanowienia umów, które narzucają rzeczoznawcom majątkowym sporządzania operatów w oderwaniu do podstawowych zasad wyceny, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023r. w sprawie wyceny nieruchomości. Biegli nie mogą zgodzić się na sporządzanie wycen zgodnie z zaleceniami organu, które są sprzeczne z prawem (np. narzucającą obszar terytorialny badania rynku czy ograniczają zbiór transakcji). 

   Podawane przykłady to wyraz dominacji organów w relacjach z autorami opinii. Pozycja zamawiającego wyklucza jakąkolwiek możliwość negocjacji umowy. W takim przypadku nie sposób mówić o równości stron stosunku zobowiązaniowego. Pozycja biegłego w tych okolicznościach jest bliska pozycji konsumenta, który co najwyżej może przyjąć w całości proponowane mu warunki lub odstąpić od nawiązania współpracy z organem w ogóle. W takich przypadkach autonomia kontraktowa staje się fikcją. Nadużywanie pozycji dominującej powoduje ograniczenie niezależności i bezstronności biegłych, które są gwarantem prawidłowości prowadzonych postępowań i praworządności organów państwa. 

   Doświadczenia w obszarze zamówień publicznych, kiedy dominująca pozycja publicznych zamawiających, powodowała, iż wykonawcy rezygnowali z zakończenia zadania (niekiedy wręcz popadali w stan niewypłacalności), skłoniły ustawodawcę do zmiany  ustawy  Prawo zamówień  publicznych  m.in.  w  zakresie  dotyczącym postanowień umów i waloryzacji wynagrodzeń. Rezygnacja z dokończenia zamówienia czy niewypłacalność wykonawcy, niosąca za sobą oczywiście negatywne skutki dla wykonawcy, jest sytuacją niepożądaną również dla zamawiającego, i to nie tylko z powodów finansowych. Taka sytuacja zmusza zamawiającego do ponawiania procedury wyłonienia kolejnego wykonawcy. Wymaga to dodatkowych nakładów organizacyjnych i często również pieniężnych. Wiąże się również z wydłużeniem terminów. Z tych samych względów w zamówieniach publicznych cena nie musi być jedynym kryterium wyboru wykonawcy. Z tych samych powodów publiczni zamawiający badają rażąco niska cenę. 

   Projektując nowe przepisy ustawodawca wyszedł z założenia, iż przy udzielaniu zamówień publicznych należy dążyć do bardziej proporcjonalnego podejścia do praw i obowiązków obu stron umowy, tak by nie przerzucać wszystkich ryzyk realizacji zamówienia na wykonawcę. W tym celu art. 433 Prawa zamówień publicznych eliminuje postanowienia umów rażąco naruszające interesy wykonawców. Temu samemu celowi służy limitowanie kar umownych (art. 436 pkt 3 PZP), wspomniana wyżej waloryzacja wynagrodzenia (art. 436 pkt 4 lit b) i art. 439 PZP), możliwość poddania kontroli projektowanych postanowień umowy w trybie odwołania przez KIO (art. 554 ust. 1 pkt 2) PZP), a przede wszystkim wymóg opisania przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 99 ust. 1 PZP). 

   W przypadku rzeczoznawców majątkowych, powoływanych na biegłych w postępowaniach administracyjnych, poziom zamówień zazwyczaj nie przekracza wartości 170.000zł. W takich przypadkach nie ma obowiązku stosowania wprost Prawa zamówień publicznych. Tym niemniej – dyrektywy leżące u podstaw udzielenia zamówienia, w tym tworzenia wzorów umów wg PZP, warto stosować również w przypadku zamówień o niższej wartości. Pozwoli to na kształtowanie relacji organ – biegły w sposób, który będzie pogłębiał wzajemne zaufanie i przyczyniał się do sprawności prowadzonych postępowań. 

   Rzeczoznawcy majątkowi, powoływani na biegłych w postępowaniach administracyjnych to zazwyczaj jednoosobowi przedsiębiorcy. Wykonują działalność w ramach wolnego zawodu. Racjonalne prowadzenie przez nich tej działalności opiera się na założeniu, że za wykonane opinie otrzymają wynagrodzenie. Brak finansowego ekwiwalentu za świadczoną usługę (w tym brak zapewnionego minimalnego wynagrodzenia za pracę) stoi wprost w sprzeczności z tym założeniem. Nie daje się pogodzić z elementarnymi regułami uczciwego obrotu, które powinny gwarantować sprawiedliwe  rozłożenie   ryzyk  kontraktowych.  Jednostronne  przerzucanie  na nich tych ryzyk jest ewidentnie niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Powyższe prowadzi do nieważności czynności prawnej na podstawie art. 58 § 2 kc. 

   Chciałbym także wyrazić obawę, iż wyjątkowe restrykcyjne podejście organów do wykonawców opinii, doprowadzić może do zawężenia rynku ofert na takie usługi. W sytuacji tak daleko idącego ryzyka kontraktowego, rzeczoznawcy majątkowi nie będą zainteresowani wykonywaniem operatów na rzecz sektora publicznego. Finalnie efektem tego będzie wzrost cen, wynikający z niewielkiego zainteresowania ofertą, a w skrajnych przypadkach nawet trudność ze znalezieniem wykonawców. W krótszej perspektywie może to powodować zdecydowane pogorszenie jakości opinii, w związku z brakiem zainteresowania pracą na rzecz sektora publicznego rzeczoznawców majątkowych o najwyższych kwalifikacjach zawodowych i dużym dorobku zawodowym. To w oczywisty sposób stoi w sprzeczności z postulatem dbałości o interes zamawiającego i finanse publiczne.


Sprawa niezależności biegłych w postępowaniach administracyjnych, zasad wynagradzania biegłych administracyjnych, granic weryfikacji operatów szacunkowych - opinii biegłych w postępowaniach administracyjnych itp. jest przedmiotem prac prowadzonych przez PFSRM.

Będziemy się na te tematy nadal wypowiadać.  

Stoimy na stanowisku, że rozbieżności interpretacyjne obowiązujących przepisów (organy administracji, sądy administracyjne), które można odnotować w wielu celach prowadzonych postępowań administracyjnych, co jest obecnie szczególnie widoczne w postępowaniach mających na celu  ustalanie wysokości odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg, skutkują próbami przerzucania odpowiedzialności na biegłych - rzeczoznawców majątkowych. Taką praktykę uważamy za niedopuszczalną.

Krzysztof Gabrel
Prezydent PFSRM