Zgodnie z art. 7 ustawy dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 1145 ze zm., dalej UGN) jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Prowadzenie działalności w zakresie szacowania nieruchomości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest możliwe, w przypadku gdy czynności z zakresu szacowania nieruchomości będą wykonywane przez rzeczoznawców majątkowych (art. 174 ust. 6 UGN). Stąd rzeczoznawcy majątkowi to jedyna w polskim systemie prawnym profesja, która ma uprawnia do określania wartości nieruchomości. 

Wykonywanie zawodu rzeczoznawcy majątkowego jest warunkowane uzyskaniem uprawień państwowych nadawanych przez właściwego ministra zgodnie z art. 191 ust. 1 UGN, a w/w nadanie jest poprzedzone praktykami zawodowymi o zakresie uregulowanym przepisami prawa oraz postępowaniem kwalifikacyjnym kończącym się egzaminem państwowym. Rzeczoznawcy majątkowi podlegają odpowiedzialności zawodowej (art. 194 UGN), czynności wykonywane przez rzeczoznawców majątkowych objęte są tajemnicą zawodową (art. 175 ust. 3 UGN), zaś opinie o wartości nieruchomości mogą  być przedmiotem oceny  prawidłowości  sporządzenia operatu szacunkowego dokonywanej przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 157 UGN). W/w regulacje wynikają z konieczności ochrony interesu publicznego i praw jednostki z uwagi na fakt, iż wyceny dotyczą niejednokrotnie mienia o znacznej wartości.

Rzeczoznawcy majątkowi wykonują wyceny na potrzeby osób i podmiotów prywatnych oraz na rzecz jednostek publicznych.               W przypadku tych ostatnich rzeczoznawcy majątkowi występują przede wszystkim w roli biegłych, sporządzających opinie na potrzeby prowadzonych przez organy publiczne postępowań administracyjnych (są to np. postępowania w sprawie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, za nieruchomości przejęte pod drogi). Samodzielność, niezależność i bezstronność rzeczoznawców jako biegłych, posiadających wiadomości specjalne, nie może być kwestionowana i ma swoje umocowanie                   w regulacjach prawnych  - w UGN, jak i kpa. 

Zgodnie z art. 154 ust. 1 UGN wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba, która zgodnie z art. 7 UGN jest wyłącznie uprawniona do określania wartości nieruchomości. Oczywiście podjęcie decyzji co do metodologii nie jest zupełnie swobodne, gdyż powinno uwzględniać cel wyceny, rodzaj                        i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach            i cechach nieruchomości podobnych, i mieścić się ramach zakreślonych przepisami. Tym niemniej – rzeczoznawca majątkowy jako ekspert, znając w/w determinanty odpowiada za prawidłowy dobór metodologii w swojej pracy. I ponosi za to odpowiedzialność. 

Rzeczoznawca majątkowy nie odpowiada za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 2 UGN). Jest to logiczna konsekwencja wcześniejszej normy, albowiem inny cel wyceny może determinować dobór innej metodologii szacowania. I dalej – zgodnie z art. 157 ust. 2 UGN sporządzenia przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 2 UGN. Wycena tej samej nieruchomości dla innego celu może prowadzić do doboru innego sposobu szacowania, co w konsekwencji wyklucza jakąkolwiek porównywalność. 

Zgodnie z art. 176 UGN rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Odesłanie do tego przepisu odnajdujemy także w art. 84 § 2 zd. 1 kpa. Konieczność wyłączenia rzeczoznawcy w przypadkach wskazanych w tym przepisie ma na celu wykluczenie wszelkich podejrzeń o relacje między stronami czy sprawą, które choćby pozornie mogły podważyć jego obiektywizm. Na mocy art. 84 § 2 zd. 2 kpa do biegłych w postępowaniu administracyjnym stosuje się przepisy o przesłuchaniu świadków – mowa tu o obowiązku uprzedzenia biegłego o odpowiedzialności za sporządzenie fałszywej opinii. Podobne zresztą regulacje odnajdujemy w innych ustawach procesowych, np. art. 281 kpc, art. 196 kpk czy art. 197 § 3 Ordynacji podatkowej. Wskazywane wyżej przepisy to umocowana prawnie gwarancja obiektywizmu i bezstronności opinii rzeczoznawców majątkowych.

Z przykrością odnotowujemy praktyki organów publicznych, powołujących rzeczoznawców majątkowych na biegłych w postępowaniach administracyjnych, które w oczywisty sposób wpływają na niezależność i bezstronność rzeczoznawców majątkowych.  
Tytułem przykładu należy wskazać narzucanie biegłym rzeczoznawcom majątkowym:
- obowiązku sporządzenia ponownej wyceny, bez dodatkowego wynagrodzenia, w przypadku uchylenia lub wyeliminowania w innym trybie przez właściwy organ lub sąd administracyjny decyzji, z powodu rzekomych wad w operacie szacunkowym (o jaki inny tryb czy jakie wady operatu chodzi?),
- obowiązku zwrotu wynagrodzenia za wykonanie operatu, gdy organ we własnym zakresie stwierdzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę (co oznacza stwierdzenie przez zamawiającego konieczności sporządzenia operatu przez inną osobę?), 
- obowiązku bezpłatnego przeprowadzenia analizy na potrzeby weryfikacji aktualności operatu czy wprost nadania klauzuli aktualności operatowi szacunkowemu lub nawet bezpłatnego sporządzenia nowego operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia pierwotnego opracowania, np. gdy w tym czasie operat nie został wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony (na co rzeczoznawcy nie mają wpływu), 
- obowiązku sporządzenia w ramach prawa opcji ponownej wyceny za wynagrodzenie w kwocie stanowiącej np. 35 % wartości wynagrodzenia za wycenę pierwotną (prawo opcji powinno dotyczyć dodatkowych zadań, ale wynagradzanych na takich samych zasadach jak część podstawowa zamówienia),
- obowiązku sporządzenia operatów szacunkowych w zgodności z narzucanymi wytycznymi, które wprost ingerują w metodykę wyceny, a są przyjmowane przez organy I instancji np. na podstawie treści pojedynczych decyzji organów II instancji wydanych w innych sprawach (brak akceptacji takich wytycznych powoduje odmowę przyjęcia operatu szacunkowego przez zamawiającego).

Podawane przykłady wskazują, iż zakres świadczenia rzeczoznawcy majątkowego, powołanego na biegłego w postępowaniu administracyjnym jest warunkowany jednostronną decyzją zamawiającego, wpływającą na swobodę i niezależność rzeczoznawcy. Często niedookreślone sformułowania nie pozwalają rzeczoznawcom majątkowym na rzetelną wycenę swojej pracy. Późniejsze stanowisko organów, wykraczające poza formalny aspekt badania opinii, determinuje w takich przypadkach to czy rzeczoznawca majątkowy otrzyma wynagrodzenie za wykonaną pracę. Operaty szacunkowe, jako dowody w sprawie, poddawane są niejednokrotnie krytyce i ingerencji w ich merytoryczną treść przez organy odwoławcze. W decyzjach II instancji zawierane są zalecenia odnośnie zmiany treści operatów szacunkowych. 

To powoduje wywieranie presji przez organy I instancji na biegłych, by zmienili merytoryczną treść swoich opinii. Nie bez znaczenia przy tym jest, że pierwotnie wykonana opinia na potrzeby postępowania I-instancyjnego, została wcześniej zaakceptowana przez ten organ. Za niedopuszczalne uznać należy wywieranie na biegłego swoistego nacisku w postaci uzależniania przyznania i skonsumowania wynagrodzenia od tego, czy zastosuje zalecenia organu II instancji wyrażone w jego decyzji, czy też zadecyduje o braku możliwości ich zastosowania, jako niezgodnych ze sztuką wyceny. Oczywistym jest, że ocena dowodu przez organ administracji kończy się tam, gdzie zaczynają się wiadomości specjalne biegłego. Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2024r. sygn. akt I OSK 2855/20 (Legalis) zauważył, iż  „Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę, dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych”. Podobnie wypowiedziała się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w  wyroku z dnia 17 września 2024r. sygn. akt II SA/Bk 181/24 (Legalis) wskazując, iż: „zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe”. W prezentowaną linię orzeczniczą wpisuje się również wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15 (Legalis), w którym skład orzekający podkreślił, że: „Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.”

Podnoszona przez nas wyżej kwestia potrzeby określania wartości nieruchomości w sposób obiektywny, pozbawiony wpływu innych osób, w tym zlecającego wycenę, stanowi gwarancję prawidłowości prowadzonych postępowań i praworządności organów państwa. Dlatego też  tak  istotne  jest,  by  rzeczoznawca  majątkowy  był  osobą  obiektywną,  bezstronną i  wolną od presji, tak by sporządzana przez niego opinia w danej sprawie mogła stanowić odzwierciedlenie jego najlepszej wiedzy. Wszak za sprawą posiadania tej specjalistycznej wiedzy, rzeczoznawcy majątkowi pełnią funkcje biegłych.

Jako Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dostajemy sygnały o  naszym zdaniem niedopuszczalnych różnego rodzaju formach nacisku czy presji na biegłych rzeczoznawców majątkowych w postępowaniach administracyjnych.              W szczególności podkreślamy niestosowność przerzucania finansowej odpowiedzialności na biegłych rzeczoznawców majątkowych za niedający się przewidzieć wynik interpretacji przepisów, za których stosowanie odpowiedzialne są organy administracji sądownictwo administracyjne.

Opracowanie powstało w ramach pracy Zespołu ds. zawodowych i stanowi element wystąpienia, które PFSRM skierowało,          w następstwie otrzymanych sygnałów, do jednego z organów administracji.

Sprawa niezależności biegłych w postępowaniach administracyjnych, zasad wynagradzania biegłych administracyjnych, granic weryfikacji operatów szacunkowych - opinii biegłych w postępowaniach administracyjnych itp. jest przedmiotem prac prowadzonych przez PFSRM.

Będziemy się na te tematy wypowiadać.  

Stoimy na stanowisku, że rozbieżności interpretacyjne obowiązujących przepisów (organy administracji, sądy administracyjne), które można odnotować w wielu celach prowadzonych postępowań administracyjnych, co jest obecnie szczególnie widoczne w postępowaniach mających na celu  ustalanie wysokości odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg, skutkują próbami przerzucania odpowiedzialności na biegłych - rzeczoznawców majątkowych. Taką praktykę uważamy za niedopuszczalną.

Krzysztof Gabrel

Prezydent PFSRM